Муниципальное право россии. Муниципальное право россии Что входит в систему муниципального права

Муниципальное право. Шпаргалки Ольшевская Наталья

14. Система муниципального права

Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы, институты с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Она включает следующие структурные части:

Местное самоуправление в системе народовластия;

Основы местного самоуправления (территориальные, организационные и финансово-экономические);

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

Гарантии местного самоуправления;

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности.

Первый элемент включает муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего и др.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Четвертый элемент системы – группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления.

Пятый элемент системы составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

Тема 4. Система и источники административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины 1. Основания и виды систематизации норм административного права Административное право, как и любая другая отрасль, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом

Из книги Конституционное право РФ. Конспект лекций автора Некрасов Сергей Иванович

1.1. Предмет, метод и система конституционного права России, его место в системе национального права Основные, определяющие критерии любой отрасли права - самостоятельный предмет и специфический метод правового регулирования. Предмет любой отрасли права составляют

Из книги Муниципальное право: Шпаргалка автора Автор неизвестен

1. Понятие муниципального права Местное самоуправление как выражение власти народа является одной из основ конституционного строя РФ. В сферу муниципального правового регулирования включены управленческие общественные отношения в процессе их практической,

Из книги Муниципальное право. Шпаргалки автора Ольшевская Наталья

1. Этапы развития муниципального права в России, земство Становление и развитие муниципального права в России прошло длительный путь и еще не завершено. Оно напрямую зависит от совершенствования системы местного самоуправления.Развитие муниципального права на

Из книги Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения автора Кичик Кузьма Валерьевич

7. Предмет муниципального права Муниципальное право как отрасль права отличается от иных отраслей собственным предметом и методами регулирования. В силу того что муниципальное право – комплексная отрасль, она имеет некоторые особенности в предмете правового

Из книги Муниципальное право России: курс лекций автора Писарев Александр Николаевич

8. Понятие муниципального права РФ Муниципальное право является сравнительно молодой отраслью в российской правовой системе. Оно формируется под влиянием утверждения и развития местного самоуправления в РФ.Муниципальное право– комплексная отрасль права, для которой

Из книги Теория государства и права автора Морозова Людмила Александровна

15. Виды источников муниципального права РФ Характер и пределы правового регулирования местного самоуправления тесно связаны с федеративным устройством России, административно-территориальным устройством субъектов РФ и политико-правовой природой местного

Из книги Теория государства и права: конспект лекций автора Шевчук Денис Александрович

16. Внутрироссийская система источников муниципального права Во внутрироссийской системе источников муниципального права выделяют три уровня иерархически взаимосвязанных нормативно-правовых актов.1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне,

Из книги Правоведение автора Мардалиев Р. Т.

Глава I Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального)

Из книги Правоведение. Шпаргалка автора Афонина Алла Владимировна

Часть I Общие положения муниципального права России

Из книги Проблемы теории государства и права: Учебник. автора Дмитриев Юрий Альбертович

15.3 Система права и система законодательства Под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов, в которых объективируются содержательные и структурные характеристики права. Иначе говоря, законодательство служит внешней формой

Из книги автора

Глава 21. Система права и система законодательства § 1. Понятие системы права Система права суть внутреннее строение (структура) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Основная цель этого понятия – объяснить одновременно интегрирование и

Из книги автора

1.11. Система права и система законодательства Система объективного (позитивного) права и система законодательства: соотношение понятий Система объективного (позитивного) права это внутреннее строение права, деление его на отрасли, подотрасли и институты в соответствии

Из книги автора

Система объективного (позитивного) права и система законодательства: соотношение понятий Система объективного (позитивного) права это внутреннее строение права, деление его на отрасли, подотрасли и институты в соответствии с предметом и методом правового

Из книги автора

25. Система права, правовая система России Нормы права согласованы между собой и, в результате этого, составляют единую систему права. Система права представляет собой внутреннюю организацию, строение права, которые характеризуются единством, согласованностью,

Из книги автора

Глава 8. Система права и система законодательства Система права образует по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованные нормы, объединенные в определенные ее части, называемые отраслями, подотраслями и институтами.Система права

Структура муниципального права

Муниципальное право, являясь отраслью права, обладает своей системой, в которой размещаются комплексы однородных норм, которые регулируют конкретные группы общественных правоотношений, составляющих его предмет.

Структура муниципального права – совмещение муниципально-правовых норм в муниципальные правовые институты, которые расположены в конкретной последовательности в зависимости от назначения, ролей при регулировании муниципальных правоотношений.

Структурирование муниципального права предусматривает включение в себя следующих частей:

  • местного самоуправления в системе народовластия;
  • основ местного самоуправления;
  • территориальных, организационных и финансово-экономических;
  • предметов ведения и полномочий местного самоуправления;
  • гарантий местного самоуправления;
  • ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ.

Замечание 1

Структура муниципального права проявляется в логическом, последовательном расчленении муниципальных правовых норм и их объединений в схожие по признакам правовые группы, институты, учитывая их содержание и характер отношений, которые урегулированы ими в сфере местного самоуправления.

На основании вышесказанного следует понимать, что система муниципального права представляет собой соединение муниципальных правовых норм в муниципальные правовые институты, которые расположены в конкретной последовательности, исходя от их значений, ролей при регулировании муниципальных правоотношений.

Элементы муниципального права

Определение 1

Элементами муниципального права называются отдельные правила поведения, из которых построена система муниципального права.

Рассмотрим подробнее элементы муниципального права.

Одним из главных элементов представляются муниципальные правовые нормы , которые закрепляют положение местного самоуправления в структуре народной власти, которые определяют его значение при развитии демократических основ управления обществом и государством. Эта группа норм включает в себя нормы, которые содержат определения основополагающих понятий и терминологии, которые используются в законодательстве о местном самоуправлении.

Вторым немаловажным элементом системы представлены нормы, которые закрепляют основополагающие начала жизнедеятельности местного самоуправления , которые подразделяются на группы: территориальная, организационная, финансово-экономическая. Данные группы определяют порядок формирования, соединения, улучшения или устранения муниципальных образований, а так же деятельность по установлению и изменению их границ и названий, устанавливают основополагающие начала структуры местного самоуправления, основы взаимодействия избираемых и прочих органов местного самоуправления.

Третьим основным элементом системы муниципального права представлена группировка норм, которые закрепляют предметы ведения и полномочий местного самоуправления . Эта группа норм устанавливает личные полномочия местного самоуправления, некоторые государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления.

Четвертым элементом системы муниципального права представлены нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления . Их функция - закреплять отношений и связи гарантий, которые обеспечивают организационную и денежную независимость органов местного самоуправления, судебную самостоятельность и остальные формы правовой защиты местного самоуправления.

Пятый элемент образован нормами, которые устанавливают ответственность органов МСУ, должностных лиц МСУ . Эти нормы устанавливают формы, порядок, условия наступления ответственности перед населением муниципальной единицы, перед всей федерацией, а также перед юр., физ. лицами.

Система муниципального права

Определение 2

Система муниципального права представлена совокупностью группировок однородных нормативно-правовых норм муниципального права, которые регулируют определенные общественные отношения, составляющие предмет муниципального права.

Система муниципального права состоит из следующих частей. Рассмотрим их особенности.

Общая часть содержит принципиальные основополагающие положения о муниципальном праве, публичной власти на местах, ее особенностях, правовом положении в системе органов государственной власти и в обществе, так же в общей части содержится исторический блок, описывающий развитие муниципального права через его предметность, методику и систему принципов.

Особенная часть содержит в себе наиболее массивные блоки норм публичного и частного права, которые регулируют правоотношения в системе публичной власти на местах в целом, и группы отношений, которые составляют в отдельности каждую из основ местного самоуправления.

Важно не упустить тот факт, что данные отношения урегулированы нормами конституционного, налогового, административного права и т.п. Именно в связи с этим нормы и отношения зачастую сложно разложить на правовые институты, как например это происходит в административном праве, которое признано самостоятельной отраслью.

Муниципальное право, как научная дисциплина, структурирована на следующие подразделения:

  1. Введение в муниципальное право, которое раскрывает понятие муниципального права как отрасли права, научной дисциплины, предмет и источники муниципального права, исторические и теоретические основы местного самоуправления;
  2. Понятие, основополагающие принципы местного самоуправления, формы непосредственного народовластия, систему органов местного самоуправления.
  3. Источники местного самоуправления, включая правовые, территориальные, экономические.
  4. Список вопросов местного значения, права органов МСУ по их разрешению, которые включают в себя: понятие, формы осуществления органами местного самоуправления полномочий, некоторые группы права органов МСУ в разных сферах деятельности населения муниципального образования.
  5. Гарантии МСУ, включают в себя: единство гарантий; гарантии, которые обеспечивают организационную и финансовую экономическую независимость МСУ; судебную и иные формы правовой защиты МСУ.
  6. Осуществление контроля над деятельностью органов и должностных лиц МСУ.
  7. Ответственность органов и должностных лиц МСУ: виды ответственности, ответственность перед населением муниципального образования, федерацией, юр. и физ. лицами.
  • 6. Система муниципального права.
  • 7. Наука муниципального права.
  • 8. Основные теории местного самоуправления; муниципальные системы зарубежных стран.
  • 9. История развития местного самоуправления в России: середина хiх в.- нач. Ххi в.
  • 10. Понятие местного самоуправления, основные черты местного самоуправления как формы народовластия.
  • 11. Общие принципы местного самоуправления.
  • 12. Функции местного самоуправления.
  • 13. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.
  • 14. Образование, преобразование, упразднение муниципальных образований.
  • 15. Местный референдум.
  • 16. Муниципальные выборы.
  • 17. Формы взаимоотношений депутата и населения (отзыв, отчеты депутатов).
  • 18. Сходы граждан, собрания граждан муниципальных образований, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления.
  • 19. Территориальное общественное самоуправление.
  • 20. Принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.
  • 21. Структура представительного органа местного самоуправления.
  • 22. Организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления.
  • 23. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления.
  • 24. Правовой статус главы муниципального образования: порядок приобретения полномочий, компетенция главы муниципального образования.
  • 25. Местная администрация и иные исполнительно-распорядительные органы мсу.
  • Порядок наделения органов мсу отдельными государственными полномочиями.
  • 26. Правовые акты органов местного самоуправления.
  • 27. Местный бюджет.
  • 29. Муниципальный бюджетный процесс.
  • 31. Понятие, принципы, правовое регулирование муниципальной службы.
  • 33. Правовой статус муниципальных служащих.
  • 35. Гарантии местного самоуправления: понятие, система, виды.
  • 36. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления.
  • 37. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления.
  • 38. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, виды.
  • 40. Новации Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  • 6. Система муниципального права.

    Муниципальное право является системной отраслью права, т. е. имеет совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующие однородные муниципально-правовые отношения. При характеристике системы муниципального права авторы придерживаются различных подходов: одни выделяют 2 части в рамках системы - общую и особенную, другие характеризуют 3 части - общую, особенную и специальную, третьи авторы характеризуют систему муниципального права как совокупность основных правовых институтов.

    Общая часть - совокупность норм общего характера, характеризующих конституционные основы, гарантии местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, формы участия граждан в работе муниципальных органов и т. п. В рамках общей части муниципального права выделяют следующие муниципально-правовые институты:

      правовые основы местного самоуправления, в рамках которых выделяются следующие нормативно-правовые акты, регулирующие основы местного самоуправления: федеральные, региональные, муниципальные;

      территориальные основы местного самоуправления. При характеристике данных институтов муниципального права особое внимание уделяется вопросам административно-территориального устройства субъектов РФ, формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, чем и объясняются особенности местного самоуправления отдельных регионов;

      организационные основы местного самоуправления - совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы;

      финансово-экономические основы местного самоуправления - права муниципального образования в отношении муниципальной собственности, права в области управления муниципальными предприятиями и учреждениями, права в сфере бюджетного процесса на местном уровне, вопросы взимания местных налогов и сборов, формирования муниципальных внебюджетных фондов;

      ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

    Особенная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих порядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в конкретной области - финансово-кредитной сфере, образовательной области, социально-культурной области и т. д. Особенная часть содержит институты, регулирующие порядок делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

    В рамках особенной части системы муниципального права выделяются два вида муниципально-правовых институтов: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и государственно-властные полномочия, переданные органам местного самоуправления государственными органами РФ или субъектов РФ.

    Специальная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих особенности функционирования местного самоуправления в отдельных регионах.

    7. Наука муниципального права.

    Наука муниципального права – это система научных идей и знаний о наиболее общих закономерностях развития органов местного самоуправления, связанная с организацией и функционированием этих органов по решению вопросов местного значения.

    Методы научных исследований:

    1. Системный анализ, позволяющий рассматривать местное самоуправление как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества, с государством, общественными объединениями и другими образованьями.

    2. Сравнительно-правовой анализ, направлен на изучение не только развития муниципального права в РФ, но и изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах.

    3. Исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления и научных исследований о местных органах советской власти.

    Кроме перечисленных методов, наука муниципального права использует также статистический, конкретно-социологический и другие методы исследований.

    Задачи науки муниципального права:

    Решать проблемы повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения;

    Собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления;

    Прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в обществе;

    Изучать условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муниципальных образований, их органов, и, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения 2.

    Источниками науки муниципального права России являются помимо нормативно-правовых актов национального законодательства и общепризнанные принципы и нормы международного права.

    Теоретические источники науки муниципального права – фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

    К числу источников науки муниципального права относятся немногочисленные работы отечественных авторов, в которых обобщается и анализируется современная практика местного самоуправления зарубежных стран.

    Источниками для формирования науки муниципального права России могут являться научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский период развития нашей государственности.

    Учебная дисциплина муниципального права имеет более узкое содержание, чем наука, поскольку изучается в рамках программ, тематических и учебных планов.

    Муниципальное право представляет собой и учебную дисциплину, преподаваемую в высших юридических учебных заведениях страны.

    Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его реализации, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

    Система учебной дисциплины муниципального права состоит из следующих составных частей:

    Общей. Здесь рассматриваются предмет муниципального права как отрасли; методы правового регулирования, особенности, источники, система данной отрасли права; субъекты общественных отношений, возникающих в ходе реализации населением местного самоуправления; источники, задачи науки муниципального права, основные методы научных исследований; задачи муниципального права как учебной дисциплины; основы местного самоуправления; социальные и правовые гарантии; ответственность;

    Особенной. Рассматриваются полномочия и предметы ведения местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности на территории местного самоуправления.

    Система муниципального права.

    Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих опре-деленные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

    Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединений в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера, регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления.

    При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая влияет на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в местном самоуправлении.

    Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

    Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «органы местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления» и др. В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления.

    Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

    Второй элемент системы муниципального права составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего.

    Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

    Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

    Четвертый элемент системы муниципального права - группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и дру-гие правовые формы защиты местного самоуправления.

    Сущность местного самоуправления - в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент системы муниципального права составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед фи-зическими и юридическими лицами.

    Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

    1) местное самоуправление в системе народовластия;

    2) основы местного самоуправления: территориальная, организационная и экономическая;

    3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

    4) гарантии местного самоуправления;

    5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

    Список использованной литературы:

      Кутафин О. Е., Фадеев В. И.
      К95 Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 672 с.

    Необходимым условием существования муниципального права как самостоятельной отрасли права , как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива.

    Будучи единым по содержанию, муниципальное право вместе с тем состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей. Группировка элементов системы муниципального права возможна по различным основаниям, соответствующим характеру объективно существующих между этими элементами связей. Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет горизонтальная структура муниципального права. В соответствии с ней существуют муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые институты, которые могут образовывать другие правовые объединения - части муниципального права.

    Муниципально-правовая норма - первичный элемент системы муниципального права. Это правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области местного самоуправления. Нормам муниципального права свойственны все признаки правовых норм: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. Муниципально-правовые нормы имеют и специфические, свойственные только им особенности.

    Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти . Федеральное законодательство закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Своеобразие муниципально-правовых норм определяется и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль. Нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам»: некоторые из них выступают одновременно и нормами основных отраслей права.

    Главная особенность муниципально-правовых норм связана с соотношением в их содержании государственно-властных и негосударственных начал. Нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, представляют собой государственно-властные веления, которые исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.

    В то же время многие муниципально-правовые нормы содержатся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Своеобразие этих правил поведения заключается в том, что, по крайней мере, генетически (по своему происхождению) они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов, т.е. являются негосударственными предписаниями. Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Несмотря на существенную специфику муниципально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах органов местного самоуправления, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования, в том числе судебной защитой, прокурорским надзором и др.

    Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Так называемые «негосударственные» нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, имеют все качества норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государственного признания или санкционирования, специально не предусмотренных законом (за исключением устава муниципального образования, который подлежит обязательной государственной регистрации).

    Таким образом, основные особенности муниципально-правовых норм заключаются в том, что они:

    1. регулируют общественные отношений в сфере местного самоуправления;
    2. являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
    3. имеют комплексный характер;
    4. являются нормами прямого действия.

    В основу классификации муниципально-правовых норм могут быть положены следующие критерии.

    Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федеративных государствах на примере Германии и России. Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство , социальное государство , гражданское общество). Кроме того, Германию и Россию объединяет общность государственного устройства, принадлежность к одной правовой семье - континентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в германском коммунальном и российском муниципальном праве.

    В современных условиях интеграции мирового сообщества исследования в области сравнительного муниципального права приобретают важное значение и большую ценность.

    В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информацией. В результате возрастает роль сравнительного правоведения . Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

    К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли муниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

    Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местного самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, определяющие содержание особенной части муниципального права, практически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права , регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от административного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, системообразующий характер норм общей части муниципального права и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

    Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского муниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

    По мнению В.В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципального права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное самоуправление в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность местного самоуправления.

    Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

    Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособления его общей части, предложенные в рамках обозначенных позиций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделения. Выделение общей части муниципального права должно строиться на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наиболее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

    Своеобразным введением в муниципальное право является основной институт общей характеристики местного самоуправления, включающий субинституты: понятия местного самоуправления; принципов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного самоуправления в СССР ; местного самоуправления в России после распада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития современного местного самоуправления.

    Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую характеристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муниципального права ; предмета муниципально-правового регулирования; метода муниципального права ; муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муниципального права.

    Следующим основным институтом общей части муниципального права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристики территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения границ муниципальных образований; особенностей осуществления местного самоуправления на территориях со специальными правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-территориального и государственно-территориального устройства.

    Центральное место в общей части муниципального права занимает основной институт организации местного самоуправления. В него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправления; главы муниципального образования; представительных органов местного самоуправления; правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления; исполнительных органов местного самоуправления; правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

    В свою очередь, указанные субинституты включают элементарные институты. Субинститут моделей местного самоуправления охватывает элементарные институты, выражающие конкретные модели местного самоуправления, а именно «сильный совет - сильный мэр», «сильный совет - слабый мэр», «слабый совет - сильный мэр», «комиссионная форма», «совет - управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образования, правового статуса главы муниципального образования, полномочий главы муниципального образования. В субинститут представительных органов местного самоуправления входят элементарные институты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного органа местного самоуправления, организационно-правовых форм деятельности представительных органов местного самоуправления, правовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного самоуправления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администрации, специализированных органов управления местных администраций и их видов. Субинститут правового статуса выборных должностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанностей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности выборных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципальной службы и классификации ее должностей, приема на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекращение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

    Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государственной регистрации; актов представительных органов местного самоуправления; актов главы муниципального образования и исполнительных органов местного самоуправления; систематизации нормативных правовых актов муниципальных образований.

    Основной институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления объединяет субинституты общей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

    Основной институт межмуниципального сотрудничества объединяет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муниципальных образований и правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как органа возглавляющего межмуниципальное сотрудничество в России.

    Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинституты: гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления; гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

    Состав и структура особенной части муниципального права

    Особенная часть муниципального права представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отношений в различных областях и сферах местной жизни. Если нормы общей части носят всеобщий, фундаментальный характер, нормы особенной части имеют компетенционный характер, т.е. на основе общих положений регулируют общественные отношения по реализации полномочий органов местного самоуправления и других субъектов. Структура особенной части муниципального права определяется дифференциацией нормативных предписаний по таким крупным подразделениям, как области и сферы местного хозяйства и управления. Данный подход характерен не только для муниципального права. Указанные системообразующие факторы имеют решающее значение для распределения нормативного массива особенной части административного права. Особенная часть не является независимой от общей части муниципального права. Они взаимосвязаны функционально и только в совокупности образуют единую отрасль муниципального права.

    В муниципально-правовой науке сложились и другие взгляды на формирование особенной части муниципального права. Например, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев считают, что особенную часть муниципального права составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ2.

    В обоснование выделения особенной части муниципального права может выступать компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления. С данной позиции рассматривают особенную часть муниципального права Е.С. Шугрина и В.В. Пылин. В науке муниципального права возможны и другие точки зрения, но такое основание разграничения, как полномочия, в большей степени учитывает специфику местного самоуправления, находит подтверждение в теории административного права. Исходя из этого может быть предложена следующая структура особенной части муниципального права, построенная на основании закрепления полномочий субъектов муниципальных отношений в различных областях и сферах управления на территории муниципального образования.

    Ведущим выступает основной институт общей характеристики компетенции органов местного самоуправления, который включает несколько субинститутов: Всемирной хартии муниципальных прав; соотношения компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции местной администрации; взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти; наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования; муниципального заказа.

    Основной институт полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере включает субинституты: общей характеристики местных финансов ; формирования и исполнения местных бюджетов ; местных внебюджетных и валютных фондов; участия органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях; местных налогов и сборов.

    Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальной собственностью; компетенции органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; форм управления муниципальной собственностью, связанных с совершением сделок; форм управления муниципальной собственностью, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц ; форм управления муниципальной собственностью в сфере приватизации ; учета объектов муниципальной собственности и контроля за их использованием.

    Основной институт полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений объединяет субинституты: правовых основ управления землей на территории муниципальных образований; компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений; порядка предоставления, использования, изъятия земельных участков на территории муниципальных образований; контроля за использованием земли и соблюдения земельного законодательства.

    Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере и в области благоустройства территории; полномочий органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения; полномочий органов местного самоуправления в иных сферах.

    Основной институт полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере включает субинституты: полномочий органов местного самоуправления в сфере образования; в сфере культуры; в сфере физической культуры и спорта; в сфере здравоохранения; в сфере социальной защиты населения.

    Завершает особенную часть основной институт полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка , который объединяет следующие субинституты: осуществления органами местного самоуправления содействия правоохранительным органам ; участия населения в охране общественного порядка; обеспечения всеобщей воинской обязанности; участия органов местного самоуправления в гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

    Место муниципального права в системе российского права

    Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Однако вопрос о его месте в системе российского права остается дискуссионным. Достаточно распространена точка зрения, согласно которой оно является подотраслью конституционного права . Так, В.А. Баранчиков полагает, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и именовать его комплексной (вторичной) правовой отраслью, что комплексных отраслей права в природе не существует.

    Подобную позицию занимает и М.В. Баглай, полагающий, что муниципальное право является подотраслью конституционного права, так как основы местного самоуправления урегулированы Конституцией РФ3.

    Приведенные соображения не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям. Глава первая Конституции РФ содержит нормы конституционного права, которые устанавливают основы охраны прав и свобод граждан (отношения между государством и человеком), устройство государства и государственной власти (властеотношения). Это не означает, что отношениями, входящими в предмет конституционного права, будет исчерпано правовое регулирование. Особенностью общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, является то, что они могут складываться во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой области. Общественные отношения, регулируемые конституционным правом и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление, оно конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

    Муниципальное право является подотраслью административного права, считает Ю.Н. Старилов. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к особенной части административного права.

    В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.

    Заслуживает положительного отношения позиция Д.Н. Бахраха, который выделяет государственную, муниципальную и частную администрации, деятельность которых, по его мнению, должна регулироваться административным, муниципальным и гражданским правом соответственно. Данный автор не относит муниципальное право к предметной области административного права.

    Муниципальное право рассматривают также как отрасль законодательства. В частности, Р.З. Лившиц полагает, что соотношение отраслей права и законодательства должно решаться в пользу законодательства. Идея отраслей законодательства является более подвижной и динамичной и поэтому более применимой.

    В этой связи следует еще раз обратиться к позиции В.А. Баранчикова, который рассматривает муниципальное право и как отрасль законодательства, включающую в себя нормы, юридически обеспечивающие функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению местного населения и решению на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

    Система законодательства строится на иных формально-правовых основаниях, нежели система права. Прежде всего она представляет совокупность источников права, которые являются внешней формой выражения правовых норм. Если система права отражает внутренне строение права, то система законодательства - внешняя, видимая форма системы права. Система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений. Система законодательства строится по иному принципу: в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики .

    Таким образом, отрасли права соответствует отрасль законодательства, как содержанию соответствует форма. Законодательство, как и право, объективно обусловлено, складывается и развивается вместе с общественными отношениями. Отрасли муниципального права соответствует отрасль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие правоотношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом и режимом правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права.

    Особый взгляд на сущность муниципального права представил Ю.А. Тихомиров. Он полагает, что муниципальное право необходимо рассматривать в качестве одного из элементов «самоуправленческого права», которое, наряду с местным самоуправлением, регулирует национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках общественных объединений и организаций).

    Итак, рассмотрев позиции исследователей по вопросу о роли муниципального права в системе российского права, можно сделать следующие выводы.

    Самостоятельность муниципального права как отрасли российского права. Большинство исследователей признают это. Муниципальное право тесно соприкасается с рядом отраслей российского права, но это не означает, что их невозможно разграничить. Вместе с тем поскольку для муниципального права характерно соединение разнородных институтов основных и специальных отраслей, то и муниципально-правовые отношения обладают чертами, свойственными правоотношениям этих отраслей права.

    Публично-частный характер муниципального права. Для муниципального права характерно наличие как частноправовых, так и публично-правовых субъектов. К числу первых относятся граждане, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные предприятия , общественные объединения и др. В муниципальном праве значительное место занимают правоотношения, обязательным субъектом которых являются органы местного самоуправления, муниципальные образования, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, население как субъект народовластия, депутаты представительных органов местного самоуправления и др. Следовательно, муниципальное право - это публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают.

    Такое рассмотрение муниципального права подкрепляется и тем, что в юридической науке уже сложилась определенная позиция относительно публично-частного характера конституционного права, которое традиционно относят к публичному праву . Муниципальное право содержит значительно больше норм частного, диспозитивного характера, а в предмет муниципального права включаются отношения, построенные на принципах координации, равенства их субъектов. Система муниципального права представляет собой единство и согласованность правовых норм частного и публичного характера, а его можно рассматривать как публично-частное. Изучение его в данном качестве - предмет особых исследовательских усилий.

    3. Повышение роли муниципального права. Для повышения роли муниципального права существуют важные предпосылки.

    Во-первых, история возникновения и развития права подтверждает, что первоосновы права Древней Греции , Древнего Рима , Древней Руси появились из муниципальных источников. Такие отрасли современного права, как гражданское и административное, обязаны своим появлением в основном городским уложениям, ссудным грамотам, уставам городов и иным источникам городского права, которые, регулируя оптимальные жизненные условия городского населения, расширяли предметный и субъектный состав гражданско-правовых и административно-правовых отношений . В связи с этим муниципальное городское право предстает отраслью первичной и в этом смысле более благородной.

    Во-вторых, муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних.

    В-третьих, процесс правообразования показывает, что наступила эра комплексных образований как в сфере права, так и в сфере законодательства. Комплексный характер многих отраслей права, в том числе муниципального, - это объективный процесс. Кроме того, развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой состоит в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления).

    В-четвертых, в связи с общими тенденциями социально-экономического развития России необходима систематизация муниципального права в форме консолидации и кодификации нормативного материала и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная работа начата и осуществляется достаточно последовательно.

    Контрольные вопросы

    1. Какими элементами представлена структура отрасли муниципального права?
    2. Что общего и особенного в системе муниципального права и системе законодательства о местном самоуправлении?
    3. Какое место в системе отраслей российского права занимает муниципальное право?

    Выполните задания

    Система муниципального права характеризуется:

    1. нормами муниципального права;
    2. муниципально-правовыми институтами;
    3. делением муниципального права на общую, особенную и специальную части;
    4. наличием муниципально-правового режима;
    5. муниципально-правовыми конструкциями;
    6. публично-частными особенностями муниципального права;
    7. преемственностью муниципального права;
    8. другими элементами.

    Проанализируйте перечисленные элементы системы муниципального права.

    В государственно-правовой науке существуют утверждения, что муниципальное право - это:

    1. часть конституционного права;
    2. элемент административного права;
    3. отрасль законодательства.

    Подтвердите или опровергните данные утверждения.

    Обоснуйте правомерность выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.